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财政货币与流动性小组
张静静S1090522050003 首席
马瑞超S1090522100002 组长
陈 宇报告联系人 研究员
报告发布时间：2023年1月30日
文|招商宏观张静静团队
核心观点
2022年收官，财政收入支出均不及预算目标：2022年，公共财政收入完成全年预算的96.94%，较2021年下降5.5个百分点，较2020年下降4.5个百分点；一般公共财政支出完成全年预算的97.56%，较2021年下降0.9个百分点，较2020年下降1.2个百分点。
随着防疫进入新阶段，卫生健康支出增速快速回落；税收与非税收入增速在12月均快速回升：随着防疫进入新阶段，因疫情导致的卫生健康支出增速同比大幅上升的情况开始有所变化，社保与就业支出维持较高增速。税收收入增速伴随经济回暖。正如我们在去年 12 月 PMI 点评中提到的：“从本轮疫情冲击里看到的积极因素，是我国居民十足的韧性和巨大的潜力，以及对美好生活的不变向往。”
政府性基金收支承压：目前政府性基金收支差额超3万亿，主要由于房地产行业整体影响，土地出让金收入增速大幅下行，同时政府性支出端各类支出刚性较强。站在当下看，房地产销售与房地产投资可能在2023年出现温和回暖，政府性基金收支差额有望改善。
展望2023的财政特点：减税降费回归常态，财政赤字、专项债等将有所扩张：2022年，在国内外三重压力下，国内全年GDP增速录得3.0%，是近五年来经济增速较低的年份。由于经济的疲弱，财政收入节奏较慢，第一本账公共财政收入和第二本账政府性基金收入增速比往年均出现较大幅度的下行，财政面临较大压力。随着防疫进入新阶段，2023年财政压力将有所缓解。展望2023，我们有如下判断：一、对于2023年减税降费预期，我们估算将大概率回归常态，约在1.5-2万亿左右水平。二、2023年目标财政赤字较大概率回升至3%，新增专项债限额将达到4万亿。三、2023年支出结构将会有一些转变，对于科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域将会积极支持，对于一般性支出将会从严控制，从而不断提高支出效率。同时出现的将是：一是中央对地方的转移支付和税收返还增速将会有比较明显的提升；二是专项转移支付的比重可能会出现进一步的下降。
正文
一、2022年收官，财政收入支出均不及预算目标
2022年，全国一般公共预算收入20.37万亿，扣除留抵退税因素后增长9.1%，按自然口径计算同比增长0.6%；全国一般公共预算支出26.06万亿，比上年同期增长6.1%。2022年，全国政府性基金预算收入7.79万亿，比上年同期下降20.6%；全国政府性基金预算支出11.06万亿，比上年同期下降2.5%。
2022年，公共财政收入完成全年预算的96.94%，较2021年下降5.5个百分点，较2020年下降4.5个百分点；一般公共财政支出完成全年预算的97.56%，较2021年下降0.9个百分点，较2020年下降1.2个百分点；政府性基金收入完成全年预算的78.96%，较2021年下降24.7个百分点，较2020年下降35.8个百分点；政府性基金支出完成全年预算的79.56%，较2021年下降7个百分点，较2020年下降14个百分点。
二、税收与非税收入增速在12月均快速回升
2022年，全国一般公共预算收入累计203703亿元，扣除留抵退税因素后增长9.1%，按自然口径计算同比增长0.6%。其中，中央一般公共预算收入94885亿元，扣除留抵退税因素后增长13.1%，按自然口径计算同比增长3.8%；地方一般公共预算本级收入108818亿元，扣除留抵退税因素后增长5.9%，按自然口径计算下降2.1%。
全国税收收入166614亿元，扣除留抵退税因素后增长6.6%，按自然口径计算下降3.5%；非税收入37089亿元，比上年同期增长24.4%。其中，增值税48717亿元，扣除留抵退税因素后增长4.5%，按自然口径计算下降23.3%。消费税16699亿元，比上年同期增长20.3%。企业所得税43690亿元，比上年同期增长3.9%。个人所得税14923亿元，比上年同期增长6.6%。进口货物增值税、消费税19995亿元，比上年同期增长15.4%。关税2860亿元，比上年同期增长1.9%。车辆购置税2398亿元，比上年同期下降31.9%。印花税4390亿元，比上年同期增长7.7%。其中，证券交易印花税2759亿元，比上年同期增长11.4%。资源税3389亿元，比上年同期增长48.1%。
土地和房地产相关税收中，契税5794亿元，比上年同期下降22%；土地增值税6349亿元，比上年同期下降7.9%；房产税3590亿元，比上年同期增长9.5%；耕地占用税1257亿元，比上年同期增长18%；城镇土地使用税2226亿元，比上年同期增长4.7%。
三、随着防疫进入新阶段，卫生健康支出增速快速回落
2022年，全国一般公共预算支出累计260609亿元，比上年同期增长6.1%。其中，中央一般公共预算本级支出35570亿元，比上年同期增长3.9%；地方一般公共预算支出225039亿元，比上年同期增长6.4%。
随着防疫进入新阶段，因疫情导致的卫生健康支出增速同比大幅上升的情况开始有所变化，社保与就业支出维持较高增速。其中，教育支出39455亿元，比上年同期增长5.5%。科学技术支出10023亿元，比上年同期增长3.8%。文化旅游体育与传媒支出3905亿元，比上年同期下降2%。社会保障和就业支出36603亿元，比上年同期增长8.1%。卫生健康支出22542亿元，比上年同期增长17.8%。节能环保支出5396亿元，比上年同期下降3.2%。城乡社区支出19415亿元，比上年同期下降0.2%。农林水支出22490亿元，比上年同期增长2.3%。交通运输支出12025亿元，比上年同期增长5.3%。债务付息支出11358亿元，比上年同期增长8.7%。
四、2022 年地方政府基金收支压力大
受土地出让收入拖累，政府性基金收入增速持续下行。2022年，全国政府性基金预算收入累计77879亿元，比上年同期下降20.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入4124亿元，比上年同期增长3%；地方政府性基金预算本级收入73755亿元，比上年同期下降21.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年同期下降23.3%。
2022年，全国政府性基金预算支出累计110583亿元，比上年同期下降2.5%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出5544亿元，比上年同期增长76.8%；地方政府性基金预算相关支出105039亿元，比上年同期下降4.7%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出63736亿元，比上年同期下降17.8%。
政府性基金收支差额扩大主要由于房地产行业影响，土地出让金收入增速大幅下行，同时政府性支出端各类支出刚性较强。站在当下看，房地产销售与房地产投资可能在2023年出现温和回暖，政府性基金收支差额有望改善。
五、展望2023的财政特点：减税降费回归常态，财政赤字、专项债等将有所扩张
2022 年，在国内外三重压力下，国内全年 GDP 增速录得 3.0% ，是近五年来经济增速较低的年份。由于经济的疲弱，财政收入节奏较慢，第一本账公共财政收入和第二本账政府性基金收入增速比往年均出现较大幅度的下行，前者主要由于税收收入的下降，后者主要由于房地产市场低迷导致国有土地出让收入增速大幅下行。同时，维持民生、刺激经济需要财政支出的支持，这导致公共财政支出与政府性基金支出增速与往年较相似，支出刚性较强。总结来看，收入节奏较慢、支出节奏较快，带来了收支矛盾的加剧。
在同时召开的2022年度财政收支情况新闻发布会中[1]，财政部回答了关于2023年积极的财政政策主要有哪些内容的问题，为我们展望2023年财政政策提供了关键信息。在之前的报告《财政的难点与发力点》中，我们曾对2023年积极的财政政策发力的五个方面做出过详细分析。主要包括：一，完善税费支持政策，着力纾解企业困难。二，加强财政资源统筹，保持必要支出强度。三，大力优化支出结构，不断提高支出效率。四、均衡区域间财力水平，促进基本公共服务均等化。五，严肃财经纪律，切实防范财政风险。
针对2023年的财政特点，我们有如下判断：
一、2023年，积极的财政政策加力提效，在税收领域，首先要通过增值税立法等进一步落实税收法定，增加税制的确定性，通过增强市场的预期，激发市场主体活力，促进经济恢复与增长。对于2023年减税降费预期，我们估算将大概率回归常态，约在1.5-2万亿左右水平。
二、适度扩大财政支出总规模，意味着财政赤字、专项债等都会比去年有所扩张，这也为落实国家重大战略任务提供财力保障。因此我们预计2023年目标财政赤字较大概率突破2022年的2.8%，回升至3%，新增专项债限额将达到4万亿。需要关注两点：一是从2018年以来，目标赤字与实际赤字的差额是比较灵活的。例如2020年和2022年，预期目标赤字率不高，但实际赤字率远远超过目标赤字水平。第二点，对于专项债规模，明年仍有一万亿左右的专项债结余限额空间可以投入使用。如果我们经济修复比较顺利，可能对于基建投资的诉求没那么强烈，那么全年四万亿左右的新增专项债限额可以满足需求；相反而言，如果经济修复路程比较曲折，可能我们对于基建投资的诉求像2022年一样强烈，那么仍有一万亿的结余限额空间可以补充使用。
三、2023年，支出结构将会有一些转变，对于科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域将会积极支持，对于一般性支出将会从严控制，从而不断提高支出效率。同时出现的是：一是中央对地方的转移支付和税收返还增速将会有比较明显的提升；二是专项转移支付的比重可能会出现进一步的下降。
风险提示：
政策实施力度不及预期，疫情反弹。